Deze digipublicatie is het beste leesbaar op een tablet of desktop

leestijd ca. 10 minuten

Lessen na Odfjell

In 2013 publiceerde de Onderzoeksraad het rapport ‘Veiligheid Odfjell Terminals Rotterdam’. Dit onderzoek ging in op de misstanden bij het bedrijf en het toezicht daarop. De casus Odfjell heeft grote indruk gemaakt op de sector en de toezichthouders. Het moeizame en zeer veeleisende proces dat Odfjell Terminals Rotterdam heeft doorgemaakt na de stillegging, laat zien hoe ingrijpend de gevolgen zijn voor een bedrijf als het de veiligheid langdurig verwaarloost.


De Onderzoeksraad wilde weten wat het uiteindelijke effect is geweest van zijn onderzoek naar Odfjell en de aanbevelingen. Dat is nu onderzocht. Het blijkt dat zowel de betrokken bedrijven als overheidspartijen maatregelen hebben getroffen om de veiligheid bij Brzo-bedrijven te verbeteren. Juist de bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen hebben een extra verantwoordelijkheid voor de veiligheid van mens en milieu: ze moeten daar structureel aandacht, kennis en middelen voor inzetten. Bedrijven en overheid hebben inmiddels goede stappen gezet, maar de Raad is er nog niet van overtuigd dat met deze maatregelen het juiste veiligheidsniveau wordt bereikt.

Brzo staat voor Besluit risico’s zware ongevallen. Het is de wetgeving voor bedrijven die grootschalig werken met gevaarlijke stoffen. De stoffen waarmee gewerkt wordt zijn bijvoorbeeld kankerverwekkend, giftig, licht ontvlambaar of explosief. 1/5

Odfjell Terminals Rotterdam – situatie tussen 2000 en 2012

In 2011 en 2012 deed zich een aantal ernstige incidenten voor bij Odfjell Terminals Rotterdam, een groot Brzo-bedrijf in de Botlek. Het bedrijf had grote achterstanden in het onderhoud van de opslagtanks, er werd gewerkt met ongeschikte apparatuur en de koel- en blusvoorzieningen waren jarenlang niet aantoonbaar getest. Ook waren er lekkages en emissies waarbij gevaarlijke stoffen zijn vrijgekomen. De samenwerking tussen verschillende ploegen en afdelingen verliep niet goed: er ontbrak coördinatie en regie op het gebied van veilig werken. Al met al voldeed het bedrijf jarenlang niet aan de wettelijke regels en voorschriften. De focus lag op het behalen van een zo groot mogelijke omzet.

Bedrijven en organisaties die zaken deden met Odfjell Rotterdam, spraken het bedrijf niet aan op de onveilige praktijken en stelden geen aanvullende eisen. Ook werd het bedrijf gecertificeerd terwijl het regelmatig niet voldeed aan de voorschriften.

Ook het overheidstoezicht verliep niet goed. Al vanaf de oprichting van het bedrijf in 2000 stond Odfjell Terminals Rotterdam bij de toezichthouders bekend als een bedrijf met problemen op het gebied van veiligheid. De toezichthouders gaven het bedrijf steeds opnieuw de kans om verbeteringen aan te brengen en bleven in gesprek en onderhandeling. Hierdoor bleef strikte handhaving van de wet- en regelgeving achterwege en legden de toezichthouders geen sancties op. Pas bij de ernstige incidenten in 2011 en 2012 traden de toezichthouders doortastend op. Dit leidde er uiteindelijk toe dat in juli 2012 het bedrijf onder druk van de autoriteiten vrijwel geheel werd stilgelegd.

Odfjell in 2017

Odfjell Terminals Rotterdam heeft na de stillegging in 2012 veel maatregelen getroffen om de veiligheidstekorten op te lossen. Het verbeterproces ging gepaard met stevige organisatorische ingrepen en grote inspanningen van zowel management als medewerkers. Odfjell Rotterdam kreeg daarbij omvangrijke financiële steun van het Noorse moederbedrijf. Zo is er flink geïnvesteerd in technische verbeteringen van de tankopslagfaciliteiten en de blusvoorzieningen zijn op orde gebracht.

Organisatorisch is er ook veel verbeterd: zo zijn er veel nieuwe medewerkers en managers met veiligheidskennis aangesteld, is er meer intern toezicht op veiligheid en een nieuw veiligheidsmanagementsysteem. Het bedrijf meldt incidenten en voorvallen beter en eerder en het primaire proces is vereenvoudigd. Stap voor stap is Odfjell Rotterdam weer in bedrijf genomen. Eind 2016 is het verscherpte toezicht opgeheven.

De casus Odfjell illustreert de inspanningen die een bedrijf moet verrichten om de veiligheid op orde te krijgen en tegelijkertijd een inhaalslag te maken om de opgelopen schade te herstellen. Financiële schade, reputatieschade, commerciële schade en een flinke deuk in de professionele eer en het zelfvertrouwen van de medewerkers. Het oplossen van de geconstateerde veiligheidstekorten vraagt komende jaren nog grote inspanningen van Odfjell. Hierbij is het belangrijk dat veiligheid als routine wordt verankerd in de werkzaamheden en de aansturing van het bedrijf.

Keten

Het stilleggen van Odfjell Terminals Rotterdam in 2012 was ook nadelig voor andere bedrijven. Door de verknoping van productieprocessen had de stillegging direct gevolgen voor de continuïteit in de bedrijfsvoering bij opdrachtgevers van Odfjell en de levering aan hun klanten. Het komt in de Brzo-sector vaak voor dat bedrijven een deel van hun productieproces uitbesteden aan andere bedrijven. Dit betekent echter niet dat bedrijven de verantwoordelijkheid voor veilig werken als een estafettestokje kunnen doorgeven aan andere bedrijven. Opdrachtgevers moeten van hun opdrachtnemers minimaal eenzelfde veiligheidsniveau verwachten als zij voor zichzelf hanteren. Alleen op die manier ontstaat een netwerk met veiligheid als gedeeld belang en gezamenlijke verantwoordelijkheid.

Opdrachtgevers
Onderaannemers
Certificeerders
Vervoerders
Brzo-bedrijf
Grondeigenaren
Brancheverenigingen (Vno-Ncw, VO Top, Vcni)
Leveranciers
In de Brzo-sector en het netwerk van partijen daaromheen heeft men in de afgelopen jaren meer aandacht besteed aan veiligheid, onder meer door het aanscherpen van contracten en het uitvoeren van controles en audits. In de praktijk blijkt echter dat bedrijven hun eigen verantwoordelijkheden nog scherp afbakenen en zich terughoudend opstellen. Ze vinden dat de maatschappelijke verantwoordelijkheid voor veiligheid niet mag betekenen dat bedrijven juridisch medeverantwoordelijk zijn voor eventuele misstanden bij een opdrachtnemer.

De potentiële veiligheidsrisico’s bij Brzo-bedrijven zijn echter te groot om hier terughoudend in te zijn. Opdrachtgevers moeten controleren dat bij hun opdrachtnemers de veiligheid op een goede manier wordt beheerst. Mede gezien hun grote invloed, mogen opdrachtgevers er niet vanuit gaan dat dit alleen de taak is van de toezichthouder. Ook grondeigenaren kunnen meer doen om de veiligheid van Brzo-bedrijven op hun terrein te bevorderen.

Toezicht

Omdat Brzo-bedrijven behoren tot de zwaarste categorie risicobedrijven, is het belangrijk dat de overheid toezicht houdt. In het eerste rapport over Odfjell concludeerde de Onderzoeksraad dat het toezicht complex georganiseerd en te versnipperd was. Daarin is weinig veranderd. Het overheidstoezicht moet echter als sluitend vangnet fungeren om langdurig onbeheerste risico’s bij Brzo-bedrijven te voorkomen. Hierbij is goede samenwerking, afstemming en eenduidigheid noodzakelijk. Alleen op die manier kunnen toezichthouders slagvaardig en eensgezind optreden. Het samenwerkingsplatform Brzo+ levert hieraan een belangrijke bijdrage, maar heeft geen formele status en is daarmee kwetsbaar.

Brzo-toezicht: een complex en versnipperd stelsel

Het toezicht op Brzo-bedrijven gebeurt vanuit drie domeinen: milieu, arbeidsveiligheid en rampenbestrijding.

Voor elk domein gelden aparte wetten die mede invulling geven aan het Brzo. Ook andere wetten zoals de Waterwet en het Wetboek van strafrecht hebben raakvlakken met het Brzo.1/9
Inspecteur Generaal
Minister
Milieueisen
Handhaving
Inspectie Veiligheid en Jusititie
Interbestuurlijk toezicht
Arbeidsomstan-dighedenwet (Arbowet)
Inspecteur Generaal
Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo)
Staats- secretaris
Arbeidsveiligheid
Milieu- of Brzo-overtreding
Ministerie VenJ
Brandveiligheid
Bestuurlijk omgevings- beraad
Ministerie SZW
Brzo- omgevingsdienst
Brandveiligheids- of Brzo-overtreding
Brzo+
Bestuur
Openbaar Ministerie (OM), Functioneel parket
Wet- en regelgeving
Directeur
Inspectie
Brzo- inspectieteam
Mileukamer
Rampenbestrijding
Wet veiligheids- regio’s (Wvr)
Bestuur
Nemen deel in
Toezicht- houders
IPO
Jusitie
Omgevings- vergunning
Inspectie SZW
Wetboek van strafrecht
Milieu
Directeuren-overleg
Brzo-stelsel
Ministerie I&M
Veiligheids- regio
Hoofdofficier van Justitie
Toezicht
Gedeputeerde Staten
Strafrecht
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)
Vergunningverlening
Samenwerking
VNG
Veiligheidsregio
Brzo-bedrijf
Strategische Mileukamer
Wet Algemene bepalingen om- geving (Wabo)
Aanwijzing bedrijfsbrandweer
Provincie
Arbo- of Brzo-overtreding


Toezicht na Odfjell

Uit het onderzoek blijkt dat tegenwoordig strikter wordt gehandhaafd bij Brzo-bedrijven. Zowel op politiek-bestuurlijk niveau als op ambtelijk en uitvoerend niveau is er meer bewustzijn over de taken en rollen in het toezicht. Partijen realiseren zich dat ze bij slecht presterende Brzo-bedrijven moeten inzetten op handhaving en sancties, in plaats van toezicht houden op basis van verbeterplannen. Bedrijven moeten nu eerst het vertrouwen verdienen.

Maar ook in het toezicht ziet de Raad nog tekortkomingen. Zo kunnen toezichthouders hun eigen koers varen; ook als dit een goede handhaving van Brzo-bedrijven in de weg staat. Een voorbeeld is dat het ministerie SZW andere prioriteiten stelt, waardoor de Inspectie SZW te weinig capaciteit heeft om altijd deel te nemen aan de gezamenlijke Brzo-inspecties. Hierdoor ontbreekt bij die inspecties veel belangrijke kennis en kunde over arbeids- en procesveiligheid.

De coördinatie van het stelsel door de staatssecretaris IenM en het interbestuurlijk toezicht door ILT is beperkt. Het ministerie heeft geen goede informatiepositie op basis waarvan de staatssecretaris of inspectie kan ingrijpen. De staatssecretaris kan daarom niet goed overzien of het complexe Brzo-stelsel als geheel functioneert

Tekortkomingen

Het eerste onderzoek naar Odfjell was een wake-up call voor bedrijven en toezichthouders in de sector en geldt als een waarschuwing voor alle partijen in de Brzo-branche. Uit dit onderzoek blijkt dat de partijen sindsdien veel waardevolle verbeteringen hebben gerealiseerd. Het is nu zaak de ingezette verbeteringen vast te houden en verder voort te zetten. De Onderzoeksraad ziet nog enkele tekortkomingen die moeten worden aangepakt.

  • Partijen in de keten, zoals opdrachtgevers en het Havenbedrijf Rotterdam, stellen zich nog te terughoudend op. De Onderzoeksraad blijft van mening dat deze partijen meer kunnen doen om de veiligheid bij de bedrijven waar zij zaken mee doen, te bevorderen. De potentiële veiligheidsrisico’s zijn te groot om hierin terughoudend te zijn.
  • De Inspectie SZW neemt beperkt deel aan Brzo-inspecties als gevolg van capaciteitsproblemen. Dit heeft een negatief effect op de kwaliteit van het Brzo-toezicht.
  • Het bedrijfsleven en de overheid laten kansen liggen om via informatiedeling een beter beeld te krijgen van de veiligheid bij Brzo-bedrijven.
  • De afstemming en samenwerking tussen toezichthouders moet een formele basis en verankering krijgen. Door het overlegplatform Brzo+ een wettelijke status te geven, ontstaat de mogelijkheid om te sturen op de kwaliteit van het totale Brzo-toezicht.
  • Er moet een verantwoordelijke persoon of autoriteit zijn die boven alle toezichthouders staat om impasses te doorbreken en problemen in het toezicht aan te pakken.

Meer informatie


Deze digipublicatie is gebaseerd op het rapport ‘Veiligheid Brzo-bedrijven: lessen na Odfjell’ over de opvolging van de in 2013 gedane aanbevelingen.

Klik hier voor meer informatie over de Onderzoeksraad voor Veiligheid.

Colofon

Dit is een digitale uitgave van de Onderzoeksraad voor Veiligheid,
gebaseerd op het onderzoek ‘Veiligheid Brzo-bedrijven: lessen na Odfjell’.

maart 2017

Vormgeving en bouw:
Grapefish

Foto’s:
Marco van Middelkoop / Aerophoto-Schiphol
Shutterstock
Luchtvaartpolitie

Infographics:
Joris Fiselier